Il lavoro affronta i c.d. principi di unicità e globalità dell’accertamento ed il fenomeno della progressiva frammentazione dell’attività accertativa. La effettiva portata di tali principi è stata da tempo fortemente messa in discussione, da un lato, dalle previsioni normative che attribuiscono all’amministrazione finanziaria il potere di reiterare l’attività accertativa (sia pure condizionatamente alla sopravvenuta conoscenza di nuovi elementi) e, dall’altro lato, dall’evoluzione della funzione accertativa. Detti principi, pertanto, sono stati tendenzialmente ridefiniti in modo indistinto come regola che impone agli uffici finanziari di riversare in un unico provvedimento impositivo tutti gli elementi acquisiti nella fase istruttoria e che possono portare alla rettifica dei dati eventualmente dichiarati dal contribuente. In tale quadro sono stati approfonditi gli effetti derivanti dall’introduzione ed ampliamento dell’accertamento parziale, strumento originariamente adottato per operare rettifiche mirate e delimitate della base imponibile eventualmente dichiarata dal contribuente e che – unitamente all’accertamento integrativo ed ai controlli «automatizzati» e «formali» – rappresenta lo strumento attraverso il quale può essere realizzata la frammentazione dell’attività accertativa. Da un primo sguardo al quadro normativo – caratterizzato dall’estrema ampiezza delle ipotesi in cui l’amministrazione è legittimata ad emettere un avviso di accertamento parziale e dalla circostanza che tale tipologia di provvedimento viene emesso «senza pregiudizio dell’ulteriore azione accertatrice» – potrebbe emergere una situazione di definitivo declino dei principi di unicità e globalità dell’accertamento. Ebbene, nel lavoro si è tentato di ricostruire il disarmonico quadro normativo, mirando a conciliare il dato letterale delle singole disposizioni via via stratificatesi nel tempo con i principi che dovrebbero governare l’azione amministrativa (e condurre alla definitiva configurazione di un giusto procedimento tributario), bilanciando le esigenze di attuazione dei principi in materia di concorso alle spese pubbliche e di buon andamento, con la natura vincolata dell’attività accertativa, nonché con le esigenze di certezza e stabilità dei rapporti giuridici e di tutela del diritto di difesa, combinate con i principi di proporzionalità, buona fede, trasparenza, non contraddittorietà, completezza dell’istruttoria e non aggravamento del procedimento. Il tutto, pervenendo alla configurazione di un principio di «unicità e globalità relative», riferito non al presupposto nel suo complesso, bensì al materiale istruttorio acquisito nel procedimento che precede l’emissione dell’avviso di accertamento.

LA FRAMMENTAZIONE DELL’ATTIVITÀ ACCERTATIVA ED I PRINCIPI DI UNICITÀ E GLOBALITÀ DELL’ACCERTAMENTO

BAGAROTTO E
2014-01-01

Abstract

Il lavoro affronta i c.d. principi di unicità e globalità dell’accertamento ed il fenomeno della progressiva frammentazione dell’attività accertativa. La effettiva portata di tali principi è stata da tempo fortemente messa in discussione, da un lato, dalle previsioni normative che attribuiscono all’amministrazione finanziaria il potere di reiterare l’attività accertativa (sia pure condizionatamente alla sopravvenuta conoscenza di nuovi elementi) e, dall’altro lato, dall’evoluzione della funzione accertativa. Detti principi, pertanto, sono stati tendenzialmente ridefiniti in modo indistinto come regola che impone agli uffici finanziari di riversare in un unico provvedimento impositivo tutti gli elementi acquisiti nella fase istruttoria e che possono portare alla rettifica dei dati eventualmente dichiarati dal contribuente. In tale quadro sono stati approfonditi gli effetti derivanti dall’introduzione ed ampliamento dell’accertamento parziale, strumento originariamente adottato per operare rettifiche mirate e delimitate della base imponibile eventualmente dichiarata dal contribuente e che – unitamente all’accertamento integrativo ed ai controlli «automatizzati» e «formali» – rappresenta lo strumento attraverso il quale può essere realizzata la frammentazione dell’attività accertativa. Da un primo sguardo al quadro normativo – caratterizzato dall’estrema ampiezza delle ipotesi in cui l’amministrazione è legittimata ad emettere un avviso di accertamento parziale e dalla circostanza che tale tipologia di provvedimento viene emesso «senza pregiudizio dell’ulteriore azione accertatrice» – potrebbe emergere una situazione di definitivo declino dei principi di unicità e globalità dell’accertamento. Ebbene, nel lavoro si è tentato di ricostruire il disarmonico quadro normativo, mirando a conciliare il dato letterale delle singole disposizioni via via stratificatesi nel tempo con i principi che dovrebbero governare l’azione amministrativa (e condurre alla definitiva configurazione di un giusto procedimento tributario), bilanciando le esigenze di attuazione dei principi in materia di concorso alle spese pubbliche e di buon andamento, con la natura vincolata dell’attività accertativa, nonché con le esigenze di certezza e stabilità dei rapporti giuridici e di tutela del diritto di difesa, combinate con i principi di proporzionalità, buona fede, trasparenza, non contraddittorietà, completezza dell’istruttoria e non aggravamento del procedimento. Il tutto, pervenendo alla configurazione di un principio di «unicità e globalità relative», riferito non al presupposto nel suo complesso, bensì al materiale istruttorio acquisito nel procedimento che precede l’emissione dell’avviso di accertamento.
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